Mustafa Erdoğan

Prof. Dr., Kurucu Üye



Rejim Değişikliğine Hayır

 

REJİM DEĞİŞİKLİĞİNE HAYIR

Mustafa Erdoğan

 

Türkiye 16 Nisan'da, olağanüstü rejim gibi anayasa revizyonu için hiç de uygun olmayan şartlarda hayatî önemde bir anayasa değişikliği için referanduma gidecek.  Halkoylamasına sunulacak olan bu değişiklik başta hukukun üstünlüğü, "kuvvetler ayrılığı" ve "frenler ve dengeler" mekanizmaları olmak üzere, modern anayasacılığın bütün temellerini yok sayan bir rejim öngörmektedir. Öngörülen bu model, kısaca, temel amacı iktidarı sınırlamak olan anayasacılık felsefesine tamamen ters olan, anti-anayasal bir modeldir. Öyle görünüyor ki, bu değişikliğin amacı halihazırda yürürlükte olan tek-adamcı olağanüstü hal yönetimini kalıcı bir anayasal rejime dönüştürmektir.

Siyasî iktidar tarafından bir "anayasa değişikliği" teklifi olarak gündeme getirilmiş olsa da, gerçekte rejim değişikliğini amaçlayan bu girişimin neden "anti-anayasal" olduğunu iki ana başlık altında göstermeye çalışacağım: Kuvvetler ayrılığı ve Denetler ve dengeler sistemi.

Kuvvetler Ayrılığı

Malum, "kuvvetler ayrılığı", despotik yönetim ihtimalini önlemek üzere, devlet iktidarının tek elde toplanması yerine farklı kişi veya organlar arasında paylaştırılmasını öngören klasik bir anayasacılık ilkesidir. Somutlaştırısak, kuvvetler ayrılığı yasama, yürütme ve yargı yetkilerinin farklı organ ve makamlara verilmesini ve en başta yargı yetkisini kullanacak olan mahkemelerin diğer kuvvetlerden bağımsız olmasını gerektirmektedir. Ne var ki, 16 Nisan'da oylayacağımız anayasa değişikliği paketi bütün "kuvvetler"i neredeyse tek bir kişinin elinde toplayacak şekilde dizayn edilmiştir.

Nitekim, bu teklif "yürütme" yetkisini tek başına cumhurbaşkanına vermekle kalmıyor, onu aynı zamanda bütün  devlet organ ve makamları üzerindeki bir vesayet makamı olarak da öngörüyor. Bu sistemde yasama her ne kadar ayrı bir "kuvvet" gibi görünüyorsa da, gerçekte yürütme yetkisine sahip olan cumhurbaşkanı aynı zamanda yasama organını da kontrol edebilecektir. Aynı şekilde, öngörülen modelde yargı da büyük ölçüde cumhurbaşkanının vesayeti altında olacaktır. Bu vesayetçi mantığın tipik bir anlatımını cumhurbaşkanının devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını "temin" edeceğini belirten hükümde (m. 8; ANY, m. 104) görüyoruz. Yürürlükteki anayasada cumhurbaşkanının bu yetkisi devlet organlarının uyumlu çalışmasını "gözetme" olarak kavramlaştırılmıştı; şimdi bu kelime "temin"e çevrildiğine göre, eğer gerçekten de bu kastediliyorsa, demek ki cumhurbaşkanının ("başkan"ın) bütün devlet organlarına (yasama ve hatta yargıya da) emir verebileceği öngörülmüştür.

Anayasa değişikliği teklifinin öngördüğü şekliyle yeni 104. madde "yürütme" yetkisini tek başına cumhurbaşkanına vermektedir. Cumhurbaşkanı bu çerçevede millî güvenlik politikasını belirlemek ve uygulamak yetkisine sahiptir. Cumhurbaşkanı yine tek başına bütün ülkede olağanüstü hal ilân edip bütün temel hakları askıya alabilecektir. Ayrıca, Cumhurbaşkanı sadece bakanları değil, Cumhurbaşkanı yardımcılarını ve bütün üst kademe yöneticilerini de tek başına atamaktadır. Burada sözkonusu olan sadece "atama" yetkisi de değildir; cumhurbaşkanı üst kademe yöneticilerinin "atanmalarına ilişkin usul ve esasları" da kararnâmeyle kendisi düzenleyecektir. Yani, atanacak kişilerde aranacak nitelikler ve diğer atama kriterleri de kanunla belirlenmeyecek, cumhurbaşkanı kimleri kamu makamlarına atamak istiyorsa ona göre kararnâme çıkaracaktır. (Bu demektir ki, "işe göre adam" ilkesi terk edilip, "adama göre iş" tanımı yapılabilecek.)

Bu arada, konumunu cumhurbaşkanı tarafından atanmasına borçlu olan cumhurbaşkanı yardımcılarından biri makamın boşalması halinde cumhurbaşkanlığına vekâlet edecek ve makama ait bütün yetkileri kullanabilecektir. Tuhaf bir şekilde, değişiklik teklifinde, duruma göre  cumhurbaşkanlığına veya cumhurbaşkanına vekâlet edecek olan cumhurbaşkanı yardımcısı ile ilgili olarak herhangi bir belirleme yapılmamıştır. Ayrıca, cumhurbaşkanı istediği kadar cumhurbaşkanı yardımcısı atayabileceğine göre, bunların bakanlardan ne farkının olacağı da belli değildir. Başka bir tuhaflık da, seçilmiş olmadıkları halde, hem cumhurbaşkanı yardımcılarının hem de bakanların milletvekilleri gibi "yasama dokunulmazlığı"ndan yararlanacak olmalarıdır. Bu şu demektir: Adi suçlarıyla ilgili olarak bu kişiler hakkında görevde bulundukları sürece cezaî takibat da yapılamayacaktır.

Bu anayasa değişikliği teklifiyle ilgili olarak çok önemli ve kaygı doğuran husus da şudur: Cumhurbaşkanı çok güçlü kararnâme yetkilerine sahiptir, o adeta ikinci bir yasama organıdır. Cumhurbaşkanı kararnâmelerle bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilât yapısı ile merkez ve taşra teşkilâtlarının kurulması; Devlet Denetleme Kurulu'nun işleyişi ve çalışanlarının özlük hakları; Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği'nin teşkilât ve görevlerini düzenleyebilir. Ayrıca kamu idaresi (devletin bütün bir yönetim örgütü) de hem kanunla hem de CBK'yle düzenlenecek ki bunun nasıl bir kargaşaya yol açabileceğini de dikkate almak gerekiyor. Nihayet, olağanüstü hallerde de CBK çıkarılabilecek ve bu kararnâmelerle vatandaşların sadece sosyal ve ekonomik hakları değil, sivil ve siyasal hakları da kısıtlanabilecektir.

Hemen belirtmek gerekir ki, cumhurbaşkanı kararnâmelerini bildik kanun hükmünde kararnâmelerle (KHK) karıştırmamak gerekiyor.  Türk kamu hukukunda 1961 Anayasasından beri var olan KHK'lerin çıkarılabilmesi için TBMM'nin önceden bir kanunla sınırları belirlenmiş bir konuda yürütme organına yetki vermesi gerekir. Ayrıca KHK'lar çıkarıldıktan sonra da yasama organının onayına sunulmak zorundadır. Şimdi önerilen sistemde ise bunların hiçbiri sözkonusu değildir; cumhurbaşkanı önceden yetkilendirmeye dayanmadan, pek çok konuda ilk elden kararnâmeyle düzenleme yapabilecektir. Bu şekilde ilk elden (aslî) genel kural koymak, adına şeklen ne denirse densin, tanımı gereği "yasama" işlevidir. Böylece, AKP iktidarının kurmaya çalıştığı yeni anayasal düzende sadece TBMM değil cumhurbaşkanı da yasama yetkisi kullanacaktır.

Öngörülen modelde cumhurbaşkanının yasama organını da kontrolü altına alabileceğini belirttik. Şöyle ki: TBMM seçimleri ile Cumhurbaşkanlığı seçiminin 5 yılda bir aynı günde yapılacağı  öngörülmektedir. TBMM seçimleri ile cumhurbaşkanı seçiminin birlikte yapılması ve cumhurbaşkanının partili kimliği sayesinde, cumhurbaşkanı TBMM'deki çoğunluğun kompozisyonunu istediği gibi oluşturma ve yasamanın işleyişini kontrol etme imkânına sahip olacaktır. Ayrıca, TBMM kendi seçimlerini yenileyebileceği gibi, cumhurbaşkanı da Meclisin seçimlerinin yenilenmesine (gerçekte, feshine) karar verebilecektir. TBMM'nin seçimlerinin yenilenmesine ister Meclisin kendisi isterse cumhurbaşkanı karar versin, her iki durumda da yeni seçimler yine birlikte yapılacaktır. Bu arada, cumhurbaşkanının "seçimleri yenileme" adı altındaki TBMM'yi fesih yetkisinin herhangi bir kayda ve şarta bağlı olmadığını da belirtelim.  Açıktır ki, bu hükümlerin amacı, yürütme ve yasamada aynı siyasî çoğunluğun hâkim olmasını, pratik olarak ise bu iki kuveti tek bir kişinin, yani cumhurbaşkanının kontrol etmesini sağlamaktır.

Ayrıca, cumhurbaşkanı normal olarak iki dönem (10 yıl) görev yapabilirse de, bazı durumlarda bu sürenin uza(tıl)ması mümkün hale getirilmektedir. Nitekim, Meclis cumhurbaşkanının ikinci dönemi esnasında seçimlerin yenilenmesine karar verirse, cumhurbaşkanı bir defa daha aday olup yeniden beş yıl daha görev yapabilir. Bu, pratikte, normal olarak en fazla iki dönem [10 yıl] görev yapabilecek olan cumhurbaşkanının süresinin uzaması ve hatta bu sürenin kimi durumlarda 15 yıla yaklaşması demektir. Buna benzer şekilde, eğer genel seçime bir yıldan daha fazla süre kala cumhurbaşkanlığı makamı boşalırsa, yeni seçilen cumhurbaşkanı kalan süreyi tamamlar ama bu süre onun için "dönemden sayılmaz". Bu demektir ki, önceki cumhurbaşkanından kalan süreyi tamamlayan bir cumhurbaşkanı iki dönem daha cumhurbaşkanlığı yapabilir. Bu ihtimalde de cumhurbaşkanının toplam görev süresi, duruma göre, 15 yıla yaklaşabilir. 

Keza, öngörülen yeni sistemde cumhurbaşkanının partili olmasına izin verilmektedir. Bunun somut sonucu şudur: Büyük ihtimalle partisinin lideri olacak olan cumhurbaşkanı, mevcut siyasî parti yapısı (özellikle parti disiplini ve lider-merkezlilik) ve siyasî partiler mevzuatı ile hâkim siyasî kültür sayesinde, Meclis çoğunluğunun (partisinin Meclis grubunun) kimlerden oluşacağını da belirleme imkânına sahip olacak ve grubu yönetecektir. Böylece cumhurbaşkanı Meclis çoğunluğu üzerindeki nüfuzu sayesinde yasama sürecini ve zaten çok zayıf olan denetim yollarını da kontrolü altında tutabilecektir.

Bu arada, değişiklik teklifinde cumhurbaşkanına "ülkenin iç ve dış siyaseti hakkında Meclise mesaj verme" yetkisi tanınması da onun Meclis üzerindeki kontrolünü pekiştiren bir etki yaratacaktır. Bunun, cumhurbaşkanının gerekli gördüğünde TBMM'nin yasama yılını açış konuşmasını yapma yetkisinden ayrı bir yetki olduğuna dikkat edilmelidir. Açıktır ki, cumhurbaşkanının lideri olduğu çoğunluk partisine mensup miletvekilleri onun mesajlarını (herhangi bir yerdeki herhangi bir konuşmasında dile getirdiği dilek, temenni ve özlemlerini) emir veya talimat olarak algılayacaklardır.

Cumhurbaşkanının yasama süreci üzerindeki kontrolünün bir aracı da, cumhurbaşkanı tarafından geri gönderilen kanunların aynen kabul edilebilmesi için TBMM'nin üye tamsayısının salt çoğunluğunun oyunun şart koşulmuş olmasıdır. Bu hüküm, yasama organında cumhurbaşkanının partisinin (çok zayıf bir ihtimal olsa da) çoğunluğa sahip olmaması veya çoğunluğunu yitirmesi ihtimaline karşı öngörülmüş bir tedbir gibidir.

Denetim ve Dengeler

Bu anayasa değişikliği paketi, ayrıca, anayasacılığın başka bir temel ilkesi olan denetim araçlarından, gerek siyasî gerekse hukukî nitelikteki fren ve denge mekanizmalarından da yoksundur. Bu paket, bütün yürütme yetkilerini tek başına kullanan ve ayrıca yasamayı da vesayeti altında tutabilecek konumda olan cumhurbaşkanı üzerinde hiçbir işler denetim mekanizması öngörmemiştir. Benzer bir durum cumhurbaşkanı yardımcıları ile bakanlar için de söz konusudur. Bu kişilerin de siyasî olarak denetlenmesi hemen hemen imkânsız olduğu gibi, işledikleri iddia olunan suçlardan dolayı yargılanıp mahkûm edilmeleri de kolay değildir.

İlk olarak, Cumhurbaşkanının parlamento veya başka bir makam tarafından denetlenmesine imkân yoktur; cunhurbaşkanı sadece suç işlediği iddiasıyla Meclis tarafından soruşturulup yargılanmak üzere Yüce Divan'a gönderiebilir. Ne var ki, bu teorik ihtimalin gerçekleşmesi de çok zordur. Nitekim, Cumhurbaşkanı hakkında soruşturma açılması ancak TBMM üye tamsayısının salt çoğunluğu tarafından istenebilir ve soruşturmanın açılmasına da yine üye tamsayısının 3/5'inin oyuyla karar verilebilir. Soruşturma Komisyonu marifetiyle yapılan soruşturma sonunda Cumhurbaşkanının Yüce Divan'a sevk edilebilmesi için ise TBMM üye tamsayısının 2/3'ünün oyuna ihtiyaç vardır.

Cumhurbaşkanını seçen aynı çoğunluğun TBMM'de de kontrolü elinde bulundurduğu düşünülürse; bir suç isnadıyla cumhurbaşkanını değil Yüce Divan'a gönderebilecek, hakkında soruşturma açılmasını isteyebilecek çoğunluğa (üye tamsayısının salt çoğunluğu) bile ulaşmak imkânsız gibidir. Şundan dolayı: Yasama organında cumhurbaşkanının partisi çoğunluktaysa, konumunu ona borçlu olan kendi partisinin milletvekillerinin cumhurbaşkanı hakkında Yüce Divan'a gidecek süreci başlatmaları çok zayıf bir ihtimaldir. Yok eğer cumhurbaşkanının partisi parlamentoda çoğunlukta değilse ve/veya parçalanmış bir parlamento yapısı varsa, o zaman da muhalifler için Meclis soruşturması ve Yüce Divan için öngörülen sayıları bulmak kolay olmayacaktır.

Bu arada şunu da belirtmek gerekir ki, süreç işletilebilse ve cumhurbaşkanı Yüce Divan'da yargılanıp mahkûm edilse dahi, bu, onun görevinin sona ereceği anlamına gelmeyebilir. Çünkü, öngörülen sistemde cumhurbaşkanının görevi Yüce Divan'da mahkûm olursa değil, sadece seçilmeye engel bir suçtan mahkûm olursa sona erer.

Buna karşılık, işaret ettiğim gibi, cumhurbaşkanı yardımcılarına ve bakanlara karşı zayıf da olsa bir Meclis denetimi öngörülmektedir: TBMM üyeleri cumhurbaşkanı yardımcılarına ve bakanlara yazılı soru sorabilirler. Bunun dışında kalan "genel görüşme" ve "meclis araştırması" yolları ise doğrudan doğruya bakanların denetlenmesine yönelik olmayıp, Meclisin belli bir konuda bilgi edinmesini amaçayan araçlardır. Kaldı ki, Meclisin diyelim "Meclis araştırması" yoluyla edindiği bilgi ve belgelere dayanarak bir bakanı siyaseten sorumlu tutması da mümkün değildir. Esasen cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar TBMM'ye karşı değil, cumhurbaşkanına karşı sorumludurlar.

Gerçi bu kişiler hakkında "Meclis soruşturması" yolu açıktır, ama bu da onların siyasî değil cezaî sorumluluklarıyla ilgilidir. Yani, bu yol cumhurbaşkanı yardımcıları veya bakanların sadece suç (görev suçu) işlemiş olmaları durumunda işletilebilir. Kaldı ki, bu yolun işlemesi de cumhurbaşkanının durumunda söz konusu olan zorluklara tâbidir. Kısaca cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar hakkında bile Yüce Divan yolu pek nadiren işletilebilecektir. Ayrıca, bu kişiler adî (görevleriyle ilgili olmayan) suçları bakımından da "yasama dokunulmazlığı"ndan yararlanacaklardır.

Öte yandan, yürütme iktidarını tek başına kullanan cumhurbaşkanının yetkilerini kullanma biçiminin yargı yoluyla denetlenmesinde de ciddî zorluklar olacaktır. Bu konuyu cumhurbaşkanının tekil idarî işlemleri (idarî kararları) ile kararnâmeleri için ayrı ayrı ele almak gerekir. Cumhurbaşkanının idarî kararlarına karşı yargı yolu açık olmakla beraber; üyeleri aynı siyasî çoğunluk (TBMM ve Cumhurbaşkanı) tarafından atanan ve başında Adalet Bakanı'nın bulunduğu Hâkimler ve Savcılar Kurulu'nun mesleğe kabul ve atanmalarını yapacağı hâkimlerin cumhurbaşkanının işlemlerini denetleyebilmeleri hiç de kolay değildir. Bundan başka, Türkiye'nin geleneksel devletçi kültürü ve eğitim sistemi içinde yetişmiş olan hâkimlerin, öngörülen modelde neredeyse "Devlet" demek olan Cumhurbaşkanının bir işlemini hukuka aykırı bulup iptal etmeleri grerçekten cesaret gerektirir.

Cumhurbaşkanı kararnâmelerinin (CBK) yargısal denetiminin ise Anayasa Mahkemesi tarafından yapılacağı öngörülmektedir ama bu yolun da etkili bir şekilde işlemesi kolay değildir. Çünkü, yeni düzenleme cumhurbaşkanının Anayasa Mahkemesi'nin kompozisyonunu büyük ölçüde belirlemesine imkân vermektedir. Nitekim, bu yapıda, Anayasa Mahkemesi'nin üye sayısı 15'e indirilmekte ve bunların 12'sini doğrudan doğruya veya dolaylı olarak cumhurbaşkanı tarafından atanmaktadır. Geri kalan 3 üyeyi ise yine cumhurbaşkanının partisine mensup üyelerin çoğunluğu oluşturduğu TBMM seçecektir.

Öte yandan, anayasa değişikliğinde, CBK'lerinin "kanun alanı"na girmesini önleme amaçlı olarak öngörülen sınırların[1] çoğu da yargısal olarak uygulanmak için yeterince kesin değildir. Bu konudaki belirsizliğin cumhurbaşkanından yana sonuç vermesi de güçlü bir ihtimaldir. Örnek olarak, Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin hükümsüz hale geleceği öngörülmektedir ama, yukarıda işaret ettiğim nedenlerle, bir CBK'ni geçersiz kılacak bir kanun çıkaracak yasama çoğunluğunu bulmak zor olacağı gibi, böyle bir şey vâki olsa bile cumhurbaşkanı geri gönderme yoluyla bu girişimi bloke edebilecektir. 

Bu arada, sivil ve siyasal hakların CBK'leriyle düzenlenmesi yasağı korunuyor olmakla beraber, bu kısıtlama da olağanüstü dönem kararnâmeleri için sözkonusu değildir. Öngörülen sistemde "kanun alanı" ile "yürütme yetkisine ilişkin konular"ı kesin bir şekilde ayırmanın işaret edilen zorluğu karşısında, cumhurbaşkanı isterse yasama organını büyük ölçüde devre dışı bırakarak ülkeyi kararnâmelerle yönetebilecek demektir. Böylece, cumhurbaşkanının hem kararnâmelerinin hem de idarî kararlarının yargısal denetiminin yetersizliği, öngörülen sistemde hukukun üstünlüğü ilkesinin de ciddî olarak tehdit altında olduğunu göstermektedir.

Sonuç

AKP iktidarının inisiyatifiyle gündeme gelen bu anayasa değişikliği paketinin 16 Nisan'da halk tarafından onaylaması halinde Türkiye'nin sadece hükümet sistemi değil, aynı zamanda siyasî rejimi de ciddî bir değişikliğe uğrayacak, ama bu değişiklik maalesef olumsuz yönde olacaktır. Gerçi, değişiklik paketinde sıkıyönetimin ve askerî mahkemelerin kaldırılması, 100.000 seçmene cumhurbaşkanlığına aday gösterme hakkının tanınması ve siyasî partilerin cumhurbaşkanı adayı gösterebilmesi için son seçimlerde almış olmaları gereken oy oranının % 10'dan % 5'e indirilmesi gibi kimi olumlu hükümler de yer almaktadır. Ne var ki, getirilmeye çalışılan, güçleri tek adamın elinde toplayan dizginsiz ve keyfî bir yönetimde, bunların gerçek bir iyileşme sağlaması mümkün değildir.

Onun için, bu anayasa revizyonunun Türkiye'yi Batılı özgürlükçü-demokrasi standartlarından daha da uzaklaştıracak bir dönüşümü temsil ettiğini söylemek abartma olmaz. Bu değişiklik paketinin referandumda onaylanması halinde, Türkiye'nin rejimi bir-iki yıl içinde yürütmeyi tek başına elinde bulunduran tam-yetkili bir "Başkan"ın yasama ve yargı organlarını da vesayeti altında tuttuğu, hemen hemen hiçbir denetim ve denge mekanizmasına tâbi olmayan bir mutlak keyfîlik rejimine dönüşecektir.  

Sonuç olarak, karşımızda, hâlihazırdaki olağanüstü tek-adam rejiminin de mantıkî uzantısı olan bir siyasî rejim önerisi bulunmaktadır. Bunun Türkiye'nin kalıcı bir anayasal modeli haline gelmesini -kimi yabancı gözlemcilerin deyişiyle, "Sultan'ın geri dönmesi"ni- istemeyen herkesin 16 Nisan'da bu anayasa değişikliği paketine "hayır" demesi beklenir.

 



[1] "Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez. Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır. Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir." Anayasa Değişikliği Kanunu, m. 8; ANY. m. 104)

 


Bu sitede yayınlanan yazılarla ilgili bütün sorumluluk yazarlara ait olup, Özgürlük Araştırmaları Derneği yazarların yazılarından doğabilecek hiç bir hukuki sorumluluğu kabul etmez. Kurumun web sitesine gönderilecek yazılar, editörler kurulu tarafından argümantasyon ve kanıta dayalı olarak değerlendirilir. Ancak düşünce özgürlüğü ilkesi gereği yazarın bakış açısına herhangi bir müdahalede bulunulamaz. Yazılar referans gösterilmeden basılamaz, kopyalanamaz ve paylaşılamaz.

Hakkımızda

Özgürlük Araştırmaları Derneği 2014 yılında kurulmuş olan ve klasik liberal bir çizgiden Türkiye'deki Kamu Politikaları Araştırmaları alanındaki boşluğu doldurmak için faaliyetler düzenleyen bir düşünce kuruluşudur.

Haber Kaynağı

Gelişmelerden haberdar olmak için E-posta listemize kaydolun.